1. 금연구역 지정 대상 문화재 시설 또는 지역의 구체화(강화)

Ⅰ. 분석대상 규제개요

1. 규제사무명 등

등록번호

2. 구분

등록단위

주규제

부수규제

신설

강화

○

내용

심사

존속기한연장

○

규제사무명

ㅇ금연구역 지정 대상 문화재 시설 또는 지역의 구체화

경제적

규제

사회적

규제

○

행정적

규제

3. 소관부처 및

작성자 인적사항

ㅇ 문화재청 문화재정책국 안전기준과

ㅇ 문화재정책국장 강경환, 안전기준과장 김계식, 안전기준과 사무관 조성래

4. 피규제집단 및

이해관계자

유 형		인원수 또는 규모	의견수렴방식	의견내용
피규제자	금연구역 지정 대상 문화재 시설 또는 지역의 소유자, 관리자 또는 관리단체,국민	지정문화재, 개인, 국ㆍ공립 및 사립박물관 등 수백곳, 국민(흡연자)	입법예고	수렴 중
관련부처	보건복지부	생략	부처협의	수렴 중
	문화체육관광부	생략	부처협의	수렴 중

5. 규제존속기한

- 존속기간 미설정 사유

ㅇ 문화재는 지속적으로 유지ㆍ관리되고 후손에 물려주어야 할 소중한 우리나라의 자산인 바, 이를 잘 보존하고 관리하는 것은 우리의 의무임. 특히 금연구역 지정 및 인화물질 휴대 제한 등을 통하여 문화재를 화재로부터 보호하는 것은 향후 연속적ㆍ지속적으로 유지되어야 할 중요한 문화재 보호정책임

6. 종전규제 및

신설(강화)규제의

내용

- 신설(강화)규제 내용

ㅇ 지정문화재와 그 보호물 및 보관시설(주거용 건축물 제외)에서는 금연토록  하고 이를 알리는 안내판을 설치하여야 함

※ 금연구역 확대

변경전	- 지정문화재중 목조건축물, 보호구역에 설치된 목조건축물 - 지정문화재중 화재의 위험이 있다고 판단하여 문화체육관광부령 또는 시․도 조례로 정하는 시설 또는 지역
변경후	- 지정문화재와 보호물 및 그 보관시설(주거용 건축물 제외)

ㅇ 소유자, 관리자 및 관리단체는 필요한 경우 지정문화재와 그 보호물 및 보관시설에서 인화물질 등의 휴대를 제한할 수 있음

ㅇ 인화물질 휴대 제한 지역에서 인화물질을 휴대한 자에게 과태료 부과

7. 규제체계도

(예시)

*별지로 처리 가능

- 금연구역 지정 및 인화물질 휴대 제한 여부 결정(해당 문화재 소유자, 관리자 또는 관리단체) → 금연구역 알림  표지 설치(해당 문화재 소유자, 관리자 또는 관리단체) → 금연구역 표지    설치 소요 비용 등 보조(국가 또는 지방자치단체)

Ⅱ. 평가요소별 규제영향분석

1. 규제의 필요성

1-1. 문제정의(배경과 원인)

ㅇ 낙산사 산불, 숭례문 화재 등으로 문화재 화재예방에 대한 국민적 관심이 고조되고 있는 상황에서 문화재 화재예방 정책의 일환으로 문화재 지역에서의 금연에 대한 필요성 지속 제기

ㅇ 국민건강증진을 위해 공공장소에서의 금연이 확대되고 있는 추세로 감안, 쾌적한 문화재 관람환경 조성을 위해서도 도입 필요

ㅇ 특히 산림과 관련된 문화재(명승, 천연기념물)는 담배꽁초에 의한 화재 우려가 높으므로 금연 및 인화물질 휴대제한 필요성 제기

1-2. 규제의 신설․강화 필요성

ㅇ 우리나라는 산지에 입지한 사찰문화재가 많고 또한 목조문화재가 많음. 이는 화재로 문화재가 쉽게 훼손될 수 있음을 의미하며, 산불의 주범은 작은 담배 불씨에서 시작되고 있음. 또한 문화재 주변에서의 금연 규칙이 잘 지켜지지 않는 현실에서 우리의 문화재를 안전하게 보존하기 위해서는 본 규제의 신설이 필요함

ㅇ 산림청에서는 산림보호법 제34조(산불 예방을 위한 행위 제한) 규정을 통해 「산림에서 담배를 피우거나 담배꽁초를 버린 자」와 「화기, 인화물질, 발화물질을 지니고 산에 들어간 자」에 대해 규제를 하고 있으며, 국립공원관리공단에서도 자연공원법 시행령 제26조(영업의 제한) 규정을 통해 「공원관리청이 정하는 지역에서 인화  물질을 소지하거나 흡연을 하는 행위」에 대해 규제를 하고 있음

ㅇ 최근 사회에 대한 불만을 제도적으로 해소 할 수 있는 소통 구조가 축소․왜곡되면서 분노와 열등감이 문화재 등에 대한 방화로 나타나고 이에 따른 피해는 경제적 손실뿐만 아니라 사회적으로도 큰 상처를 남김에 따라 문화재 주변에서의 인화물질 소지 및 과태료 부과 등을 통해 예방 환경을 조성하고 자 함

- 대표적 방화사례 : 서울 숭례문 화재(‘08.2.10), 범어사 천왕문 화재(‘10.12.16),

화엄사 각황전 화재(‘12.10.5), 덕수궁 대한문 주변 화재(’13.3.3)

※ 대법원 양형위원회에서는 국보나 보물 등 사회․문화적 가치가 높은 건조물에 대한 범행은 최대 징역 12년형에 처하기로 의결함(‘13.2.4)

ㅇ ‘10년 화재통계상 발화요인 1위인 부주의로 인한 화재중 소방방재청 발행 ’화재연감‘에 따르면 담배꽁초 방치 5,286건(29.6%)가 가장 높은 점유율을 차지, 흡연에 의한 피해가 심각함을 알 수 있음

<‘10년도 화재통계(발화요인)/ ’10년 소방방재청 발행 ’화재연감‘중>

구 분(건)		계	전기적 요 인	기계적 요 인	가스 누출	화학적요인	교 통 사 고	부주의	기 타 실 화	자연적 요 인	방 화	방 화 의 심	미 상
'10. 12월		4,194	1,003	443	18	26	62	1,898	97	6	52	163	426
'09. 12월		3,963	985	399	20	18	54	1,754	82	2	47	190	412
전 년 대 비	건수	231	18	44	-2	8	8	144	15	4	5	-27	14
	증감	5.8%	1.8%	11.0%	-10.0%	44.4%	14.8%	8.2%	18.3%	200%	10.6%	-14.2%	3.4%
'10.01~12월		41,862	10,825	4,060	184	289	567	17,867	809	377	632	2,042	4,210
'09.01~12월		47,318	10,787	3,651	212	285	621	22,765	725	217	756	2,604	4,695
전 년 대 비	건수	-5,456	38	409	-28	4	-54	-4,898	84	160	-124	-562	-485
	증감	-11.5%	0.4%	11.2%	-13.2%	1.4%	-8.7%	-21.5%	11.6%	73.7%	-16.4%	-21.6%	-10.3%

※ 2010년 가장 높은 발생율로 나타난 부주의로 인한 화재발생현황을 살펴보면 담배꽁초 방치 5,286건(29.6%), 음식물조리중 2,587건(14.5%), 불씨․불꽃․화원방치 2,308건(12.9%), 쓰레기소각 2,170건(12.2%), 용접․절단․연마 1,309건(7.3%), 불장난 1,288건(6.9%), 가연물근접방치 733건(4.2%), 논․임야태우기 552건(3.1%), 빨래삶기 119건(0.7%), 유류취급중 102건(0.57%), 폭죽놀이 28건(0.16%) 순으로 나타남.

ㅇ 담뱃불 등으로 인한 대표적 화재 사례

- ‘12. 2월 : 세계문화유산인 수원화성 주변 장안공원 66㎡ 잔디밭 훼손(문화재와 1∼2m 이격)

- ‘11년 지리산 산불로 산림 15ha소실

- ‘05년 낙산사 산불

ㅇ 금연구역의 지정 대상은 최초 목조건축물과, 동산문화재의 보관시설(박물관, 전시관 등) 등 이었으나 문화재의 화재예방, 쾌적한 관람환경 조성, 사회적인 통념 등을 고려하여 전체 문화재를 우선 금연구역으로 설정하는 것을 기본전제 조건으로 하고  필요에 의해 흡연을 허용토록 하는 방향으로 정책을 수정함

2. 대안검토 및 비용․편익 분석과 비교

2-1. 비용․편익 분석과 비교

□ 대안검토

ㅇ 규제의 다른 방법으로 목적달성 여부 : 없음

□ 비용·편익분석

가. 규제의 비용분석 :

ㅇ 금연구역의 표지 설치에 소요되는 비용은 표지판 설치, 스티커 부착 등으로 예산규모는 크지 않으며 소유자 및 관리단체에서 요구 시 국가에서 보조.

ㅇ 아울러, 표지 설치 등에 필요한 비용을 정부에서 지원할 수 있도록 하고 있어 피 규제자의 비용부담은 극히 적을 것으로 예상됨.

나. 규제의 편익분석

ㅇ 문화재는 경제적 가치 평가보다는 정신적 가치 평가로서 그 의의를 둘 수 있으므로 비용 환산이 어려우나 그 비용 절감은 매우 클 것으로 판단됨(숭례문의 경우 복원비용만 250억)

-  문화유산의 관광상품화 등을 고려 할 때 경제적 가치로서도 상당한 부가가치가 있음

- ‘09년 한국문화관광연구원의  '문화재의 공익적·경제적 가치분석 연구'에 따르면    · 사적 122호이자 유네스코 세계문화유산 창덕궁(비원 포함) 3097억 4000만원

· 해인사대장경판(국보 32호)의 가치는 3079억9000만원

· 속리산 정이품송(천연기념물 103호)은 4152억원

· 서울시청 청사(등록문화재 52호) 가치는 2278억원

3. 규제내용의 적정성 및 실효성

3-1. 규제의 적정성

ㅇ 국민건강증진법에서도 공익적 차원에서 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자는 당해 시설의 전체를 금연구역으로 지정하거나 당해 시설을 금연구역과 흡연구역으로 구분하여 지정하여 운용하고 있는 바, 문화재보호란 공익적 차원에서 지정문화재에 대해 금연구역으로 지정하여 관리하는 것은 꼭 필요하고  적절한 규제임

ㅇ 공익적 차원에서 전체 문화재를 금연구역으로 설정한 반면, 보호구역 및 그 안에 설치된 목조문화재에 대해서는 필요에 의해 적정 구역을 금연구역으로 지정할 수 있도록하는 임의 규정으로 하였으며, 고택 거주자의 사생활 보호 차원에서 주거 건축에 대해서는 금연구역 지정대상에서 제외토록 하였음에 따라 국민들에게 과중한 부담을 지우지 않는 것으로써 규제 내용은  합리적이면서 적정하다고 할 수 있음

ㅇ 문화재 관리를 위한 조치로「지정문화재와 그 보호물 및 보관시설에서 인화물질의 휴대제한」은 화재예방을 위한 기본적인 조치로 산림보호법 제34조(산불 예방을 위한 행위 제한) 및 자연공원법 시행령 제26조(영업의 제한) 에도 규정되어 있으며 실효성 제고를 위해 과태료를 부과하고 있음

- 문화재보호법 제14조(화재 및 재난방지 등) : 10만원 이하

- 산림보호법 제34조(산불 예방을 위한 행위 제한) : 과태료 30만원 이내

- 자연공원법 시행령 제26조(영업의 제한) : 1차 10만원, 2차 20만원, 3차 30만원

ㅇ 또한 소유자, 관리자, 관리단체에서 금연구역 표지 설치 및 인화물질 휴대 제한 조치 등에 대한 예산 소요 시 국가에서 보조할 수 있도록 하였음

3-2. 이해관계자 협의(피규제자, 이해관계자, 관련기관 의견 수렴결과)

ㅇ 입법예고, 부처협의 등을 통해 국민 및 이해관계자 등의 의견을 수렴 중임

3-3. 규제집행의 실효성

ㅇ 문화재 화재예방에 대한 국민적 관심과 흡연율 저하로 동 제도의 정착 환경은 좋은 편임

ㅇ 문화재 금연구역의 지정과 표지 설치 등의 행위는 문화재 소유자 등의 기존의 문화재 보존관리행위의 일부분에 불과하므로, 정부 차원의 별도 집행조직이 필요하지는 않으며, 소요예산 규모가 크지 않고, 정부 차원의 지원근거도 마련되어 있기 때문에 규제 집행의 실효성을 확보하는 것은 어려움이 없을 것으로 판단됨.

ㅇ 문화재의 화재예방은 정부의 방재인프라 구축 등 하드웨어적인 측면도 중요하지만 문화재에서의 금연 등 화재예방에 대한 국민들의 실천이 더 중요한 요소이므로, 적극적인 홍보와 계도 등을 통해 국민의 이해와 협조를 유도하여 실효성을 제고하도록 하겠음

ㅇ 아울러 현 시대에는 문화유산의 부가가치 창출이 중요한 시대이고 문화재 권역에서의 금연구역 설정에 대해 국민의 공감대가 설정되어 있는 적정한 시기로써 이를 통해 향후 우리나라도 선진국처럼 전 국민이 문화재를 우선시 할 수 있는 의식 확립의 계기가 될 수 있을 것으로 봄.

※ 참고 사항

ㅇ 국가지정문화재 및 등록문화재 건수

(2013.01.01.기준, 단위 : 건)

	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	세종	기타	합계
국가지정
국보	208	4	6	1	8	-	2	12	10	10	30	13	20	51	38	-	-	-	413
보물	724	30	65	27	22	8	6	168	69	72	162	99	178	412	199	6	2	4	2,253
중요무형 문화재	30	3	-	4	1	-	-	8	1	4	3	2	13	7	9	4	-	27	116
사적	67	4	7	18	2	1	4	64	17	18	48	34	44	97	51	7	-	-	483
명승	3	2	-	1	-	-	-	1	13	9	3	6	17	14	12	8	-	-	89
천연기념물	13	7	2	14	2	-	3	18	39	24	16	31	61	66	45	45	-	43	429
중요민속 문화재	42	-	5	-	3	-	-	20	11	21	20	13	37	77	11	8	1	-	269
소 계	1,087	50	85	65	38	9	15	291	160	158	282	198	370	724	365	78	3	74	4,052
시도지정
시도유형 문화재	313	111	61	57	27	45	24	227	155	280	180	200	254	363	473	30	-	-	2,800
시도무형 문화재	36	17	17	22	17	20	4	44	21	26	36	31	39	29	31	19	-	-	409
시도 기념물	31	51	17	59	26	45	46	189	82	127	161	113	209	148	254	58	-	-	1,616
시도 민속자료	29	9	4	2	7	3	-	11	4	19	28	34	42	123	21	8	-	-	344
소 계	409	188	99	140	77	113	74	471	262	452	405	378	544	663	779	115	-	-	5,169
기타
문화재자료	13	28	34	21	26	48	17	106	111	40	288	149	213	454	377	2	-	-	1,927
등록문화재	134	12	8	5	10	16	5	31	35	22	41	46	70	28	37	21	-	-	521
소 계	147	40	42	26	36	64	22	137	146	62	329	195	283	482	414	23	-	-	2,448
총계	1,643	278	226	231	151	186	111	899	568	672	1,016	771	1,197	1,869	1,558	216	3	74	11,669